金葉 李浩然 郭伯威   中國人民大學應(yīng)用經(jīng)濟學院

近年來，浙江電力市場持續(xù)通過設(shè)定零售封頂條款，引入風險預(yù)警機制等手段，引導(dǎo)售電公司理性報價、穩(wěn)定用戶用能預(yù)期。青海、山東等地也在積極醞釀類似方案，試圖通過限價制度為競爭性市場“劃定邊界”。當前，電力市場改革全面提速、零售側(cè)競爭逐步展開，零售限價在某些階段性條件下確實發(fā)揮了保障用戶權(quán)益、穩(wěn)定市場秩序的積極作用，但也應(yīng)看到，零售限價并非治本之策，其長期存在可能影響價格機制的有效性與市場活力。應(yīng)當通過納入各類競爭主體、豐富交易品類和完善信息披露機制等方式進一步建設(shè)市場，引導(dǎo)零售價格理性回歸、提升零售服務(wù)質(zhì)量，真正推動形成“優(yōu)勝劣汰”的競爭格局。

01電力零售市場限價的理論基礎(chǔ)

在全球范圍內(nèi)的電力零售市場由計劃壟斷向競爭放開轉(zhuǎn)型的過程中，限價機制作為公共政策工具被廣泛采用。在經(jīng)濟學理論框架下，價格機制作為資源配置的核心手段，在完全競爭市場中能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)，即通過價格信號引導(dǎo)生產(chǎn)與消費達到均衡，最大化社會福利。然而，電力市場尤其是零售環(huán)節(jié)，通常難以滿足完全競爭的基本假設(shè)條件，其本身具有多個市場失靈特征，為價格干預(yù)提供了理論依據(jù)。

首先，由于零售用戶換約成本高、信息不對稱嚴重、品牌粘性強，容易形成局部市場勢力，出現(xiàn)零售商高價鎖定、消費者剩余受損的情形。其次，電力需求價格彈性低，導(dǎo)致價格上升難以通過抑制需求自動實現(xiàn)均衡。電力用戶，尤其是居民和中小工商用戶，其短期用電剛性強，面臨價格上漲時往往難以有效調(diào)整用能結(jié)構(gòu)或遷移至其他供應(yīng)商，從而在市場波動加劇、批發(fā)價格快速上漲的情況下受到價格沖擊，遭受效率與公平雙重損失。最后，從動態(tài)角度看，零售市場培育初期的準入不對稱和定價策略博弈也可能帶來劣幣驅(qū)逐良幣的問題。部分售電商可能通過“掠奪性定價”爭奪客戶、擾亂價格信號，最終導(dǎo)致市場參與者信心喪失、有效供給減少。因此，適當?shù)南迌r機制可作為外部性糾偏和制度穩(wěn)定器，在市場尚不成熟階段維護定價秩序，保障消費者權(quán)益。

在我國，“電改”不僅是經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，更承載著保障民生、促進綠色轉(zhuǎn)型等多重目標。隨著電力零售市場的逐步放開，各類售電主體面向工商業(yè)用戶、居民用戶乃至公共機構(gòu)提供多樣化套餐服務(wù)，包括固定電價、價差分享、綠色電力合約等。電價成為用戶生產(chǎn)經(jīng)營與生活支出的核心變量之一。若電價水平長期高企，將直接推升制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的用能成本，侵蝕企業(yè)利潤空間，削弱其市場競爭力;同時也可能引發(fā)居民端電費負擔加重，特別是對中低收入家庭形成擠壓，影響能源公平與社會穩(wěn)定。因此，零售市場限價在關(guān)鍵環(huán)節(jié)通過制度設(shè)計對市場預(yù)期加以引導(dǎo)、對改革節(jié)奏進行把控，是發(fā)揮“有為政府”調(diào)節(jié)功能的重要手段。通過科學設(shè)定價格上下限，有助于在“抑制市場失靈”與“維持價格信號功能”之間實現(xiàn)平衡，穩(wěn)住終端用戶的用能成本。

02國際先行經(jīng)驗與得失分析

在全球電力市場化的進程中，改革先行者如英國、美國、澳大利亞等的零售市場限價制度均經(jīng)歷了從過渡保護到放開，再到動態(tài)回調(diào)的螺旋式演進路徑。這種“引入—放開—重啟”的周期性調(diào)節(jié)核心邏輯在于：以制度化的價格上限保障消費者權(quán)益、遏制市場勢力濫用，同時為零售市場培育初期的競爭機制提供穩(wěn)定環(huán)境。

(1)限價概況

英國自1998年零售市場全面放開初期，實施基于成本加成的區(qū)域限價機制，設(shè)定1.5%利潤率上限，推動居民電價下降13%–17%。2002年認為市場競爭已成型，全面放開限價。2016年CMA調(diào)查顯示約50%居民滯留于高價合約，每年多支出電費14億英鎊。2019年重新引入動態(tài)價格上限，每半年調(diào)整一次，設(shè)定1.9%利潤率，首年為用戶節(jié)省電費10億英鎊。2021—2022年能源危機期間，天然氣批發(fā)價格急劇攀升，電價上限大幅調(diào)整，引發(fā)29家售電公司倒閉，400萬用戶受影響，政府通過財政補貼最終將能源價格漲幅控制在27%。

美國多州在1990年代末開放零售市場。加州1996年要求三大電企將零售價下調(diào)10%并凍結(jié)至2000年，卻直接導(dǎo)致太平洋煤氣電力公司因電力批發(fā)價暴漲300%而破產(chǎn)，全州輪流停電。此后，多數(shù)州轉(zhuǎn)向彈性限價機制，如德州允許80%燃料成本傳導(dǎo)，加州設(shè)定10.5%凈資產(chǎn)收益率上限，超出部分返還用戶。

澳大利亞自2002年起逐步放開零售市場，初期設(shè)有政府根據(jù)“基準批發(fā)價+零售成本”核定的“標準零售價”。各州隨著競爭深化在2009—2015年相繼取消限價，但在2017年發(fā)現(xiàn)默認用戶電價偏高，零售利潤過厚。2019年，聯(lián)邦政府重新引入“默認市場報價”，為住宅和小工商用戶設(shè)置價格上限，使零售電價下降9%，但也使得零售商數(shù)量由32家降至21家，小企業(yè)行業(yè)平均ROE從8%降至5%，生存壓力加大。

(2)制度設(shè)計

從國際實踐看，限價機制大致可分為三類。

一是成本加成型動態(tài)價格上限機制，例如英國，由監(jiān)管機構(gòu)定期測算售電成本構(gòu)成，如燃料成本、輸配電費用、環(huán)境義務(wù)與運營支出，并在此基礎(chǔ)上設(shè)置利潤上限，提升政策透明度與價格可預(yù)測性。

二是利潤區(qū)間返還機制，如美國加州，通過設(shè)定“合理收益區(qū)間”允許企業(yè)獲得一定回報，但當凈資產(chǎn)收益率(ROE)超過一定限制時，自動觸發(fā)超額利潤返還。這種機制兼顧了成本控制與效率激勵，有效地保護了消費者利益，是價格—利潤聯(lián)動的典型實踐。

三是參考電價機制，如澳大利亞，每年核定“合理成本+合理利潤”來制定標準零售價格，為不主動換約用戶提供價格“天花板”，在保障消費者權(quán)益同時，保留競爭空間。

從監(jiān)管彈性看，美國與澳大利亞機制相對更加市場化，鼓勵供應(yīng)商在價格區(qū)間內(nèi)靈活競爭;而英國機制強調(diào)保護功能，價格管制屬性更強。

(3)經(jīng)驗與反思

盡管限價政策在階段性目標實現(xiàn)上有效，但其副作用亦值得警惕：一方面，在能源價格劇烈波動時，剛性限價可能阻斷成本傳導(dǎo)路徑，使零售商因利潤空間壓縮而集中退市，引發(fā)系統(tǒng)性經(jīng)營風險，甚至導(dǎo)致電力斷供危機。另一方面，長期限價抑制價格分化，可能弱化競爭活力、阻礙市場機制發(fā)育，使市場份額向大型企業(yè)集中，限價后的電價趨同也壓縮了用戶主動換約的激勵。

國際經(jīng)驗啟示我們，零售限價應(yīng)是階段性調(diào)節(jié)工具，而非永久性干預(yù)措施。其設(shè)計需遵循“彈性調(diào)整+預(yù)期明確+適時退出”的原則，既防止初期市場失序，又不抑制長期競爭機制的成長。

03我國零售限價探索的前沿動向

(1)浙江經(jīng)驗

浙江作為電改先行省份，自2015年新一輪電改啟動以來為全國電改的探索提供過不少思路和參考，在零售限價方面逐步實踐出一套“封頂條款+風險預(yù)警”的特色制度。2023年12月12日，浙江省發(fā)改委、省能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2024年度浙江省電力市場化交易相關(guān)工作的通知》，通知明確為固定價格的零售電量套餐綁定一個市場封頂價，用戶在簽訂套餐合約時若勾選了封頂條款，在最終結(jié)算時將支付套餐價格和封頂價格的低值。封頂價格每月調(diào)整，具體計算公式為(年度交易均價×0.8+月度交易均價×0.2)(1+X)，其中X為上浮系數(shù)(X最大為0.6)。例如，某用戶與售電公司簽約了固定價格為0.46元/千瓦時的零售套餐，2023年2月市場封頂價為0.459元/千瓦時，則按后者結(jié)算;若3月份市場封頂價格為0.463元/千瓦時，則按套餐價0.46元/千瓦時結(jié)算。此種設(shè)計有利于進一步增加用戶的知情權(quán)、選擇權(quán)，在保證售電公司合理收益的基礎(chǔ)上，使用戶電價就低不就商，權(quán)益得到有效保障。對于售電公司，也能夠引導(dǎo)其理性定價，有序參與市場競爭。

此種政策調(diào)整引發(fā)了業(yè)內(nèi)熱議，不同主體對其有不同解讀。有觀點認為該機制將順價模式改回了價差傳導(dǎo)，可能削弱零售市場與批發(fā)現(xiàn)貨市場的價格銜接;也有聲音表達了封頂價格對售電商盈利和生存空間可能造成擠壓的擔憂。但總體來看，改革需要動態(tài)調(diào)整，尤其是在煤電聯(lián)動滯后、電力現(xiàn)貨尚未完全啟動背景下，保用戶、穩(wěn)預(yù)期是工作重點。浙江通過價格邊界和風險提示制度實現(xiàn)了對市場的有效引導(dǎo)，在中小企業(yè)眾多、電價敏感性高的市場現(xiàn)狀下體現(xiàn)了政策的“公共服務(wù)導(dǎo)向”，為后續(xù)改革機制的引入和落地打下了堅實基礎(chǔ)。

(2)青海實踐

青海作為西部省份，在電力市場化改革中穩(wěn)步推進，近年來也在探索適應(yīng)本地市場結(jié)構(gòu)和用戶特征的零售限價制度。2025年4月，青海電力市場管理委員會發(fā)布關(guān)于征求《青海省2025年電力零售市場零售套餐限價方案(征求意見稿)》意見建議的通知，提出了針對不同套餐類型設(shè)置價格上下限的限價框架，意在引導(dǎo)市場理性競爭、穩(wěn)定用戶預(yù)期、增強終端用電成本的可控性。對于固定服務(wù)費率套餐，規(guī)定2025年價格下限為0元/兆瓦時、上限為20元/兆瓦時;而對于更為市場化的固定價格+價差分成套餐，則根據(jù)2024年青海省批發(fā)市場平均交易價303元/兆瓦時，設(shè)置其零售電價區(qū)間為260元/兆瓦時(下浮15%)至350元/兆瓦時(上浮15%)，確保價格機制既可反映市場波動，又有穩(wěn)定區(qū)間緩沖劇烈漲跌。特別值得注意的是，青海在綠色電力和普惠保障方面同步發(fā)力。綠色套餐延續(xù)了固定服務(wù)費率設(shè)計，設(shè)置為0–20元/兆瓦時區(qū)間，體現(xiàn)了政府在引導(dǎo)可再生能源消費上的政策導(dǎo)向。而微利套餐則對小微企業(yè)用戶實行普惠性支持，將費率壓縮在0–3元/兆瓦時之間。

總體來看，青海此次限價政策方案以“結(jié)構(gòu)清晰、分類施策、兼顧效率與公平”為特點，回應(yīng)了當前市場中價格波動幅度加大、用戶價格敏感性增強的現(xiàn)實背景。在現(xiàn)階段電力現(xiàn)貨市場尚未全面啟動、電價傳導(dǎo)機制仍在完善的情況下，此類政策嘗試體現(xiàn)出政府在“防劇烈波動、保底線公平、促機制過渡”三方面的取向。未來，隨著現(xiàn)貨價格形成機制的進一步落地，這類限價政策也有望逐步與市場化定價邏輯實現(xiàn)更緊密對接。

04政策啟示

從國際經(jīng)驗與本土探索來看，零售限價機制本質(zhì)上是一種階段性調(diào)節(jié)工具，主要在電力市場轉(zhuǎn)軌期、競爭尚不充分時發(fā)揮定價兜底與行為規(guī)范的功能。在當前我國電力市場改革不斷深化、電力現(xiàn)貨試點穩(wěn)步推進的背景下，限價制度對于穩(wěn)定終端用電預(yù)期、引導(dǎo)理性競爭行為仍具有現(xiàn)實意義。尤其是在售電主體結(jié)構(gòu)尚未多元化、用戶自主換約比例偏低、價格波動對中小用戶沖擊較大的情況下，適當?shù)膬r格干預(yù)有助于平衡效率與公平，增強社會對市場化改革的信心。

但應(yīng)看到，限價機制并非越嚴越好，更不能演變?yōu)閴褐剖袌龌盍Φ拈L期行政工具。在我國當前批發(fā)價格逐步反映邊際成本、零售市場逐漸形成價差競爭格局的基礎(chǔ)上，限價政策應(yīng)更多承擔“保底線、穩(wěn)預(yù)期”的角色，而非替代市場發(fā)現(xiàn)價格的功能。這要求在設(shè)計價格上限時，兼顧售電企業(yè)正常運營所需的合理利潤空間，防止“利潤擠壓”效應(yīng)導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)主體退出、市場服務(wù)能力下降。同時，要為差異化定價和多元化合約提供制度空間，讓價格機制成為激勵企業(yè)創(chuàng)新、引導(dǎo)用戶理性決策的重要抓手。

此外，伴隨我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和電力系統(tǒng)運行方式的深刻變革，傳統(tǒng)靜態(tài)限價模式已難以應(yīng)對日益頻繁的價格波動和結(jié)構(gòu)性供需錯配問題。應(yīng)當充分借鑒國外經(jīng)驗，推動構(gòu)建包括燃料成本聯(lián)動、批發(fā)市場均價浮動、風險預(yù)警信號反饋等在內(nèi)的動態(tài)機制。尤其在新能源出力不穩(wěn)定、區(qū)域負荷差異顯著、天氣等外部變量顯著增強的背景下，限價機制本身也要具備“隨行就市”的彈性，增強制度本身的抗沖擊能力。

更為關(guān)鍵的是，零售限價亦應(yīng)明確階段性定位與退出路徑。在我國現(xiàn)貨市場尚未全面鋪開、用戶側(cè)響應(yīng)機制尚不健全的階段，可以通過限價機制托底定價秩序;但隨著市場制度日趨完善，應(yīng)結(jié)合用戶換約率提升、價格信息透明度增強等進程，逐步淡化限價政策的市場影響，推動其從“兜底干預(yù)”有序轉(zhuǎn)向“事后監(jiān)管”。同時，要強化對售電行為的常態(tài)化監(jiān)測，防止頭部企業(yè)濫用市場地位，確保放開后的市場仍具備足夠的可競爭性與服務(wù)多樣性。

簡言之，電力零售限價政策的關(guān)鍵，在于找到市場機制與公共利益之間的平衡點。唯有動態(tài)調(diào)整、合理預(yù)期與制度性退出相結(jié)合，才能真正實現(xiàn)以限促放、以管促建，為我國電力市場高質(zhì)量發(fā)展夯實制度基礎(chǔ)。